水价涨背后是政府责任缺失

 从今年1月1日起，广州自来水全面涨价。
    4月1日南京上调自来水价后，无锡、扬州、常州等地自来水价调整提上议事日程。

    4月27日，上海市发改委举行居民用水价格调整听证会。

    5月6日上午，沈阳市举行调整自来水价格和污水处理费征收标准听证会。9月起沈阳自来水涨价。

    5月20日，昆明发改委发布公告，自6月1日起，居民生活用水单价提高8角。

    6月初，河南周口、驻马店等地在全省率先举行自来水涨价听证会。

    6月30日上午，银川市举行污水处理费收费标准调整听证会，28名代表就污水处理费如何调整展开热烈论证，绝大多数人赞同上调污水处理费。

    7月，北京水务部门表示，调整水价列入今年工作日程，已进行各项调研测算等工作。而调整时间、听证会等工作将由发改委牵头进行。综合水价要达到6元。

    国家发改委8月27日发出通知：调整自来水价格的重点是为解决在价内足额征收污水处理费和水资源费的问题，要严格控制以补偿供水成本为由上调自来水价格。

    水价不是一个简单的价格问题

    南方都市报：今年以来，全国的一线城市纷纷调整水价，但也引起公众的普遍质疑，各地水价似乎进入了一个上涨的通道，上涨的原因是什么？

    傅涛：我想有以下几个原因。一是供水成本确实在增加。供水成本增加的原因有环境代价：以前我们发展30年没有支付足够的环境代价，积累下来的结果是水源地合格率比原来低了很多，各大公司取的原水合格率处在比较低的水平，官方数字是70%的合格率。2006年年中发布了新的国标，把水质标准由35项提高到 106项，基本和国际接轨，2012年要强制执行。

    二是污水处理的要求增加了。10年前，我国只有150座城市有污水处理厂，现在县城以上有1600座污水处理厂，2010年以后可能要达到近4000座。总之，按照2010年城市要达到70%-80%的污水处理率要求，36个核心城市要达到100%的污水处理率。污水处理的成本在国际上来说和供水是相当的，原来我国水价里没有考虑这个因素。

    三是我国资源型产品价格的提高。原来居民认为水资源是取之不尽用之不竭的，要付也是几分钱的费用，但到今天水已经成为战略性资源了，水资源费在逐步提高。水资源费成本是国家通过税收和费两种形式收取的，目前国家采取的是“费”的形式，基本上以地方政府收入为主。

    四是效率因素。供水行业是国有公司里改革*晚的几个行业之一，有一种“锅底效应”，政府很多服务责任以不同形式进入供水企业，供水承接了很多非企业性的行为，客观上造成了供水公司不同程度的人员臃肿，效率低下。

    南方都市报：这里有一个基本问题是水价的构成。

    傅涛：在计划经济条件下，水费基本上是“福利性质”。1998年以后，在《城市供水价格管理办法》中确定了基本的定价原则，包括利润加成本的制度，保本微利的原则，以及关于资源型价格调整的思想。简单地说，我国的供水价格是按照合法成本加上一定利润率，再加上税费组成的。

    2004年初，国务院以文件形式明确了城市水价的四元结构组成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分。目前在中国，水资源费属于资源水价，一般以费的形式收取，以后会演化成水资源税，标准由政府确定，不需要按照价格进行听证和成本管理，它最终进入政府财政。城市供水服务价格以及部分城市具有的引水工程价格，属于工程水价，是以成本和服务为基础水价，也是其中真正属于“价格”的那部分，在公众支付的总价中大约占50%，是目前价格和成本监管的重点，真正能影响公众的就是这部分。而各种环境补偿性收费包括污水处理费，则属于环境水价，环境水价一般是供水公司代收，之后进入了地方政府财政，严格意义上讲它不是一种价格。

    南方都市报：对，就是因为在真正属于“价格”的城市供水服务价格和引水工程价格这部分，“价格”的形成机制极不透明，才引发公众那么强烈的质疑。无论举行不举行听证会，最后的结果都是一样的涨价，而政府涨价的理由往往是水务企业的亏损和调高水价能防止浪费。

    傅涛：中国水费当下的价格形成机制，原来的价格管理体制是在10年以前制定的，制定的基本原则是“成本加合理收益”，这种定价方式是需要以成本的公开化为基础的，而这块政府和企业做得都不到位，一些灰色的东西，无论是政府还是企业都计入了成本。原来政府涨价的动力并不大，中央政府一旦说理顺资源价格、环境价格，说到的其实都不是这块的成本，但预期的优质水质供应的成本压力要释放出来，这是社会的一个普遍要求。对企业来说，也面临着财务报表要做得好看的压力。所以企业作为听证会的主体，它接受了公众的质疑，而其他几个方面都没有接受质疑，老百姓也没有办法对污水处理费，对相应的水资源费提供什么质疑。所以很多的压力聚集在企业身上了，表面上看是自来水公司拿走了，但实际上老百姓不知道钱谁分了。自来水公司也觉得很冤，很多城市自来水公司收的钱被政府拿走一半，但却承受了来自公众的全部压力。

    另外，大部分供水公司还停留在国有垄断企业的形态，很多城市只有一个自来水公司垄断经营。它们确实承担了一部分政府责任，但总体上，整个行业的成本存在一定程度的偏高，这是垄断行业的通病。自来水公司亏损的原因，除了成本确实增加之外，还在于缺乏对成本的科学合理监管，更重要的是价格形成机制不到位造成的。

    而“提高水价就能节约用水”则更多是一个愿望。达到一定价格之后，居民用水就是刚性的，水价从三元钱提到四元钱，实质性减少居民的用水量非常有限。但提高水价对工业和农业用水的节约则是有效的。

    南方都市报：你似乎一直不大看好水价的听证制度？

    傅涛：专业人士都要花上很长时间，才能对水价的合理性作出判断，一个公民在一两天时间内，要行使知情权和决策权，实际上是个虚话。为什么水价这个属于市政公共性质的行业这么难公开成本，是因为政府利益参加其中了。在现行的政府架构下，不公开成本是很自然的。政府的哪个部门公开成本、费用了？都没有。恰恰水价听证会能够让公众参与，它就成一个出气筒了。

    南方都市报：相比于敏感的水价，水质问题这两年才进入公众的视野。实际上，水质问题是更应该关注的首位问题。

    傅涛：在政府、企业和公众的三方博弈中，有意无意间，共同忽略或牺牲了水质，而水质才是供水服务的核心。政府因为社会稳定不敢正视或者有意回避水质问题；企业因为缺乏资金无力解决水质问题；公众因为不知情而忽略水质问题。

    长期以来，我国的供水服务基本处于一种“福利型”价格水平，水价一直低于运营成本所需，尤其是水源污染、水资源费上涨、水质标准提高之后，供水的生产和运营成本日益增高。因为长期低廉的水价，致使供水生产企业只能维系基本的福利型供水服务，无力顾及水质的提高，从而导致供水行业低价低质的恶性循环。

    毫无疑问，要想获得真正健康而安全的供水，必须要有足够持续的资金支持。由于供水的公共服务属性，因而政府在供水行业的投资发展中有重要而且不可取代的责任。但是企业之外，用于直接改善供水水质的政府财政资金投入几乎没有。另一方面，水价又不能满足供水生产的水质保障运营成本，一般国际上认为用水消费支出占到人均可支配收入的3%是合理的，而我国的用水消费支出不及人均可支配收入的1%-2%。合理提高水价，是确保供水行业持续运营资金的重要手段，也是保障供水水质和服务质量的基础。所以我是主张调价的，调价才能让老百姓心疼付的水费，心疼才能关心这个关系国计民生、直接影响健康的行业，才能对服务提出更高的要求，不让自己的付费被糟蹋。

    必须强调的是，足够资金支持必须与严格监管双管齐下，才能有效确保供水水质安全。价格上调的目的是为了给供水生产企业筹集足够的运营资金，以确保供水的水质安全；但是，政府部门必须对供水企业的运营进行科学监管，确保企业进行工艺升级和系统更新，确保真正的水质达标，否则即使水价上调也可能出现不合格的供水服务。

    外资与这轮水价上涨无关

    南方都市报：我们暂不谈这里面政府的职责和定位问题，先来看另外的一个争议热点，就是外资对中国水务市场的影响，以及其与这轮涨价的关系。据报道，住建部已对此开始在一些城市展开了调研。

    傅涛：据我们中心调查，外资并购并没有对我国的供水价格产生实质性影响。截至2008年底，6家有影响力、活跃的外资（或港资）水务企业威立雅水务、中法水务、中华煤气、金州环境、汇津水务和美国西部水务共获得签约供水项目50多个。从项目的供水总能力来看，这6家外资水务企业所涉及的项目供水总能力达到2000多万立方米/日，相当于全国供水总能力的8%，如果按照企业持有股权进行折算，则目前这6家外资水务企业在中国供水市场中的份额约在4%。我们对2002年以后的城市水价进行调查分析，针对11家外资水务企业和国内大型水务公司所进入的城市的地方水价调整情况分析，结果发现水价并没有因为社会企业(包括外资企业)进入供水市场而对当地的水价调整造成明显影响，至少目前没有完全显现。

    南方都市报：现在流传的一个数据是外资已经占有中国一线城市水务市场的1/3份额。这个数据是否准确？

    傅涛：这是我们中心公布的数据。但被误传了，是1/3的一线城市有外资进入，而不是外资占据了一线城市的1/3的水务市场，实际上外资占一线城市的比例很小。像上海市场大概是1/3，北京的供水市场基本没有，天津大概占1/5，重庆有百分之三四十，像海口、合肥、昆明等城市的比重也不大，而且即便是外资进入的份额中，绝大部分仍然是中方控股的。

    南方都市报：由于外资纷纷涌进中国的一线城市，中国供水设施的安全问题也成为了一个焦点话题。

    傅涛：这种担心是没有必要的。英国的十大水务公司都是国际上市公司，大部分的股权是外国公司持有，包括德国、法国，甚至亚洲的公司，由于科学的监管体系，不仅保障了资产的安全，而且实现了运营的保障。这里有两个问题。第一，资产谁控制安全，毫无疑问，政府控制是安全的。目前，外资持有中国水务资产的额度不到 5%，市场额度大概不到10%，还不到影响安全的程度。未雨绸缪可以，不能夸大资产安全问题。第二，安全与价格的关系。只要资产进入企业，无论是国有、民营还是外资，都会影响价格的，它们都追求资产回报，都追求收益率。只有把资产保留在财政体系之内才不影响价格，把水务资产当立交桥等沉淀性资产一样对待，由政府持有，会大比例地降低价格压力。

    政府不能对水务企业一卖了之

    南方都市报：公众之所以怀疑这轮的水价上涨与外资有关，恐怕与外资在2007年高溢价收购中国水务企业有关，比如在江苏扬州自来水股权转让项目中，中法水务投资有限公司以高出净资产近5倍的 8.95亿元报价，其竞争对手亚洲环保和金洲控投的报价却仅为2.5亿元以及1.92亿元，再比如2002年威立雅水务以约20亿元现金，超过资产评估价格近三倍的价格收购浦东自来水公司50%的股权。很多人认为没有免费的午餐，这轮水价上涨是外资“秋后算账”。

    傅涛：“高溢价收购”应该换成政府“高价转让”水务资产才更准确。因为外资高溢价收购是被动的，而不是主动的，后者才对水价构成真正的影响。从这个意义上说，水价的上涨并不是外资的高溢价收购产生的，而是政府的高价卖出产生的。

    实际上，在企业、政府和公众三者之间的博弈中，真正博弈的是政府和公众，企业投入多，它要求回报多，投入少，要求回报就少，但这里有个前提就是监管得好，不让企业谋求暴利。实际上最后会变成，政府投多少钱，老百姓付多少钱，老百姓投的钱就是价格，政府投的钱就是财政投资，政府一分钱不投资，那价格肯定高。政府投的钱多，那价格就低；政府不仅不投资，而且还把钱通过资产溢价抽走，把水务企业高价卖给外资的钱抽走，去建个广场，建个政府大楼去了，那价格就一定会更高。

    南方都市报：对，这里公众更大的质疑就是高溢价的背后，政府一定与企业达成了某些交易，而这些交易成本最终是让居民在水价上“买单”来支付。

    傅涛：溢价所得实质上是政府用其他资产、收益或者承诺交换所得，并非天上掉下来的“额外收益”，但却被披上了“额外收益”的外衣。在这层外衣的保护下，容易误导政府理直气壮地、轻易地将溢价所得大额度地用于奖励、补偿甚至浪费，造成国家资产的流失。这样做法也会误导其它没有经验的地方政府，迷信招商的资产溢价结果，忽略其中的交换代价。毫无疑问，这种做法有违国家在市政设施领域引入市场机制的初衷，也不符合改革的政策方向。

    中国供水体制改革成败在何处

    南方都市报：地方政府为何对水务企业一卖了之，实际上是与这些年我们在水务领域推行的产权改革息息相关的。

    傅涛：对。城市供水作为市政服务，中央政府在上世纪80年代把其基本的责任和权利下放到城市人民政府了，城市财政对自来水的长期投资，人员和管理关系，都是市属的管理体系。政府需要向消费者提供服务，传统体制之下，自来水公司是事业单位性质的企业，盈利了政府拿走，亏损了政府补贴。

    国际上城市供水服务都被看作社会公共服务，但是服务责任在市政还是跨市政的流域或者国家，有不同的取舍。法国是市政服务体系的代表，这种体系是世界水务服务的主导。英国是国家公共服务体系的代表，是专营的供水服务体系，有点类似按照中国目前电力、电信的原则来管理水务服务。

    不同的供水服务体制需要不同的系统予以支撑。法国市政公用体制，通过特许经营来引入市场机制。特许经营的本质，是政府拥有资产(或者最终资金)，经营权开放。经营者通过竞争获得一定时间、一定区域的经营权。竞争设定的关键是市场准入竞争，一定要求专业公司的参与。法国也保留一定比例的城市政府直接经营，主要针对服务要求较低的内容。

    英国专营体制的公司，法定获得一定区域、没有时间限制的经营权。公司拥有设施的产权，是产权和经营权的统一。地方城市政府不对供水服务质量和价格进行监管，没有准入环节，但英国成立了世界上*健全的过程监管体系，由独立经济监管机构(O F WA T )实施过程监管。

    从本质上讲，这两个体系都是科学的，都是在特定的历史和政治背景下形成的，难以区分优劣。中国的供水改革有这两位老师，念着不同的经。在形式上，我们学习了法国的特许经营的皮，而又采取了英国式的产权体系。既没有办法实现法国式的准入竞争和监管，也没有建立起英国式的过程监管，这是中国供水改革混乱的根源所在。

    南方都市报：能说得更仔细一点吗？

    傅涛：目前的城市水业改革是由交织的两种政策力量所作用和推动的，一是特许经营制度逐步建立完善，它源于原来的行业主管部门；二是产权改革，它源于资产管理部门，是传统水业企业法律意义上的大股东。两种力量的作用，让中国的城市供水改革名义上师承法国特许经营，实质上却走向了英国的专营体制。我们打着法国式准入竞争的幌子，迷失了过程竞争的实质。造成竞争机制的缺位，造成产权改革的主导。

    城市水业改革的实质是政府、企业与其他利益相关者之间进行角色重新定位、责任重新划分的过程。市政公用事业特许经营是在不改变直接责任主体的基础上而引入市场机制的一种方式，其核心是把政府具体服务任务向企业转移，但它并没有改变城市水业的根本特点。在这个模式下，城市政府应该投资并拥有供水设施资产。政府根据准入竞争，辅以必要的过程竞争，确定服务价格。而企业是经营服务的主体，根据服务的质量获得一定的服务收益，并接受政府的监管。公众支付全部运营服务成本，并且可能根据需要承担部分投资成本，但享有服务知情权。

    但到了2003年以后，城市政府对水业投资责任因产权改革的推进而发生了根本变化。各地国资委没有区分供水公司所持有的资产跟竞争性行业的区别，供水公司的资产纳入到统一的“政资分开”的改革框架之下，参照一般竞争性行业的资产管理模式，实行产权多元化改革，从而改变了供水公司原来的性质，这与特许经营所推动的服务责任转移有着本质区别。

    因此供水行业的改革出现了两个方向上的矛盾，两管齐下造成了当前的混乱。

    南方都市报：正是在这种混乱中，政府在近10年推卸掉了应有的投资责任，也出现了高价套现水务企业的乱象，包括水价上涨的背后，更核心的问题是在这个过程中，政府的投入和监管出了问题。

    傅涛：政府城市供水的公共服务责任，除了要保证水质的优质安全，要进行沉淀性设施的投资外，还包括对弱势群体的补贴，以实现服务的均等化。政府在提高价格的同时还要考虑对弱势群体的保护和补贴，这也是国际上一致的做法。而政府沉淀性资产的投资却长期缺位。去年国家出台了4万亿的投资拉动计划，许多方面照顾到了，唯独将城市供水被排除在外，近20年来很多政府基础设施专项列支里也很少有供水的钱。

    南方都市报：地方政府在公共服务责任和监管责任的缺失背后，实际上是一个谁来监督它的问题，这在现有的制度空间，是一个更大的挑战。

    傅涛：水务问题是一个系统，不是一个部门的事。它牵扯到政府投资责任，企业监管，价格的形成机制，产权设定，还有环境服务的质量等。现在的特许经营制度，是一个基本概念正确，适合中国现实的制度，但遗憾的是，现在的特许经营制度仅仅是一个部门规章，只是指导性的，不足以约束地方政府，地方政府只听上级政府的，不会听某一个部门的。所以必须有一个更高层次的法规来约束地方政府的行为。至少应该是国务院级别的行政法规，这也是这几年我努力呼吁的。